Согласно «Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» уровень самообеспечения АПК России семенами отечественной селекции должен быть не менее 75 процентов. Пандемия коронавируса и связанные с ней логистические сбои при поставках товаров из-за рубежа подтвердили необходимость скорейшего достижения параметров доктрины. Для их достижения требуется решить несколько задач, одной из которых является создание режима оптимального нормативного регулирования деятельности в области селекции и семеноводства.
Без сомнения, закон «О семеноводстве» должен играть в этом ключевую роль. Его действующая в настоящее время редакция была принята в далеком 1997 году, когда перед страной стояли задачи по переводу управления отраслью семеноводства от социалистического ведения хозяйства на управление в условиях свободной рыночной конкуренции. Тогда многим казалось, что высокий уровень, достигнутый советской селекционной наукой, сохранится сам собой, а талантливые отечественные селекционеры и эффективные семеноводческие центры (в подавляющем большинстве НИИ) в честной конкурентной борьбе сохранят своё доминирующее положение на отечественном рынке и с успехом выйдут на зарубежные. Скорее всего поэтому принятый в то время закон предусматривал минимальное участие государства в регулировании отрасли. Жизнь показала ошибочность такого подхода. ФЗ «О семеноводстве» 1997 года не создал необходимое правовое регулирование для успешного развития селекции и семеноводства в стране. Дело в том, что условия честной конкуренции может создать только государство, проводя активную целенаправленную политику по формированию этих условий. Не может быть честной конкуренции между контрафакчиком и ответственным семеноводом, между национальными компаниями с опытом работы 10-20 лет, активами в десятки миллионов рублей и международными концернами со столетней историей и оборотами в миллиарды долларов.
К концу нулевых годов стало понятно, что действующий закон «О семеноводстве» уже не отвечает изменившимся рыночным условиям и не устраивает практически всех участников отрасли. К этому времени сформировалось две «условные» группы участников отечественного рынка семян. Одна группа (выступавшая прежде всего за отмену государственного сортоиспытания, заявительный характер ведения реестра разрешенных к использованию сортов и д.р.) была заинтересована в дальнейшем ограничении государственного регулирования и создания наиболее благоприятных условий для дальнейшего расширения продаж семян зарубежного происхождения. Вторая группа считала необходимым усиление государственного регулирования отрасли, обеспечивающего по настоящему честной конкуренции и условий, необходимых для эффективного развития отечественных селекционно-семеноводческих компаний. Эти два принципиально разных взгляда на будущее отечественного семеноводства не давали возможность сформировать консолидированную позицию и не позволяли принять ФЗ «О семеноводстве» в новой редакции. Положение усугубляло и тот, что в экономическом блоке правительства в качестве экспертов привлекались специалисты, не отражающие интересы отечественного промышленного семеноводства важнейших культур.
Ситуация коренным образом поменялась за последний год. После того как в новой «Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации» была четко сформулирована задача довести долю семян отечественной селекции до 75 процентов, а пандемия короновируса весьма эффектно продемонстрировала высшую степень ее актуальности впервые за 20 лет обсуждение новой редакции ФЗ «О семеноводстве» вышло на уровень Правительства России. Все сошлись на том, что для решения поставленной перед отраслью задачи необходимо создать оптимальные правила работы для ее участников и, без сомнения, новый закон «О семеноводстве» должен сыграть в этом главную роль, создав условия для:
- Эффективного регулирования производства и обращения семян, обеспечивающего вытеснение с рынка низкокачественных и контрафактных семян без увеличения административной нагрузки на добросовестных производителей.
- Защиты интеллектуальной собственности.
- Оказания действенной государственной поддержки продвижению семян отечественной селекции как на отечественном, так и зарубежном рынках.
- Формирования механизмов взаимовыгодного сотрудничества и взаимодействия работающих в отрасли научно-исследовательских, инновационных и производственных компаний всех форм собственности.
Разработчикам проекта закона не удалось, к сожалению, в первом варианте проекта закона «О семеноводстве», направленном в Правительство России учесть в полной мере вышеперечисленные условия. По некоторым его положениям настолько сильно увеличивалась административная нагрузка на селекционно-семеноводческие компаний, что шесть основных отраслевых союзов высказались за его отзыв для доработки. Такой консолидации в отрасли не было последние 20 лет.
С их стороны наибольшей критике подверглись следующие положения закона:
- Введение лицензирования деятельности в области семеноводства, что по мнению представителей союзов стало бы дополнительной административной нагрузкой на семеноводческий бизнес. Подобная норма уже действовала в России в период с 2000 по 2006 годы, когда все заинтересованные лица могли «добыть» лицензию, что никак не повлияло на качество семян и не смогло убрать с рынка недобросовестных производителей. Семилетний опыт работы нашей Ассоциации как саморегулируемой организации показывает, что более эффективно в рыночных условиях идти по пути организации эффективного саморегулирования отрасли, как это принято во многих странах, являющихся мировыми лидерами в области селекции и семеноводства. В этом случае основные требования к технологии производства и порядок осуществления контроля за сортовыми и посевными качествам семян устанавливаются профессиональными объединениями участников отрасли, которые сами в максимальной степени заинтересованы в высоком качестве производимых семян на основе здоровой конкуренции, отсутствии контрафакта и добиваются этого при минимальном администрировании отрасли. К сожалению подобный подход не нашел отражение в проекте закона.
- Если говорить о сертификации семян, то и сейчас все семена, которые обращаются на отечественном рынке, подлежат сертификации, которая называется «добровольной», но по факту каждая партия семян должна сопровождается сертификатом, выдаваемом одной из двух систем сертификации. Членов Ассоциации не пугает обязательность этой процедуры, Дело в том, что Ассоциация всегда выступала за сертификацию всех обращающихся на рынке семян. Но, как только закон введет именно «обязательную сертификацию», то сразу потребуется принять дополнительные подзаконные акты. Кроме постановления правительства страны о включении семян в перечень продукции, которая может угрожать жизни и здоровью людей, отдельным документом должен быть принят регламент производства семян. Их принятие потребует немало времени (не менее трех лет). Если бы сейчас закон установил обязательную сертификацию, то уже с января семеноводы не смогли бы продать ни одного килограмма семян. При этом семена, ввозимые из-за рубежа, сопровождающиеся документами международного образца, признаваемыми Россией, будут свободно обращаться на нашем рынке.
- Большую обеспокоенность отраслевого сообщества вызвало в проекте закона сосредоточение функций контроля, надзора и оказания услуг по сертификации в руках одного государственного исполнительного органа. Проектом закона предусматривается осуществление со стороны этого органа контроля за выращиванием, подготовкой, хранением и реализацией семян. Это создает все условия для его прямого вмешательства в хозяйственную деятельность семеноводческой организации, что создает благоприятные условия для коррупции, чрезмерно увеличивает административную нагрузку на отечественные селекционно-семеноводческие компании и негативно скажется на их конкурентоспособности по сравнению с иностранными компаниями, производящими семена за рубежом. Совершенно не понятно, что будут контролировать инспекторы при выращивании семян, может быть глубину их заделки? Для отрасли более важно контролировать не процесс производства и подготовки семян, а их сортовые качества в товарных партиях, ведь именно там проявляется фальсификат.
Ассоциация не в кой мере не отрицает необходимость регулирования оборота семян для решения такой острой проблемы как фальсификат. Практика борьбы с оборотом контрафактной, низкокачественной и неучтенной продукции в других отраслях показывает, что самым эффективным методом борьбы с ней является прослеживаемость движения продукции с момента ее производства до конечного потребителя. Эту задачу с успехом может решить Государственная информационная система (ГИС) «Семеноводство», функционирование которой предусмотрено проектом закона «О семеноводстве». Именно ее внедрение и широкое использование может решить проблему борьбы с контрафактом, сбора роялти, дать информацию о фактической урожайности используемых в производстве гибридов и сортов. Вопросы о коммерческой тайне решаются разными уровнями допуска к системе. Она должна быть разной у оригинатора, семеноводческой компании, покупателя семян и государственных органов власти. Ее работа позволит дать исчерпывающую информацию о том сколько было куплено семян родительских форм, какая площадь участков гибридизации была ими засеяна, сколько было выращено семян, на каком заводе их подготовили и какое количество было продано конечному потребителю. Уже сейчас, используя открытые данные в интернете о выданных сертификатах «Россельхозцентра» можно с успехом выявлять случаи необъяснимо большого количества семян, произведенными отдельными компаниями. Условно говоря, псевдосеменоводы покупают родительские формы на 100 га, засевают ими 280 га., а урожай гибридных семян получают как с площади 500 га. Конечно ни о какой сортовой чистоте и качестве семян тут не может быть и речи. Именно здесь и нужен семенной контроль.
ГИС «Семеноводство» позволит выявлять все подозрительные случаи, по которым, при необходимости, методом грунтового контроля можно будет проверить сортовые качества семян. Этот метод обладает высокой надежностью. Недостатком метода является его продолжительное по времени проведение. Необходимо посеять испытываемый образец и сравнить его с эталоном. Поэтому в дополнении к нему проектом закона предлагалось широкое использование генетических паспортов. К сожалению, разработчики закона не учли замечания специалистов, и область применения этого метода была определена не корректно, да и ни сам рынок, ни государство пока к этому технически не готовы: нет утвержденных методик, нужного количества лабораторий, специалистов. Мы «за» внедрение генпаспортов, но только после решения организационно-методических вопросов, обеспечивающих эффективность их применения.
Именно ожидаемое появление ГИС «Семеноводство» и использование грунтового контроля для проверки сортовых качеств семян делает излишним обязательное лицензирование деятельности в области семеноводства. Сочетание двух этих «инструментов» позволяют осуществлять контроль качества семян именно в сфере их обращения, где особенно проявляется фальсификат, от которого в первую очередь несут ущерб сельскохозяйственные предприятия и страдает репутация отечественных семян. Поэтому здесь и должны быть сосредоточены основные усилия по выявлению брака и нарушений авторских прав. К тому же практика показывает, что именно на пути от производителя к конечному потребителю происходит «необъяснимое» появление дополнительных объемов семян и ухудшение их качества. При выявлении «подозрительных» семян нужно будет проследить всю цепочку движения этой партии и принять необходимы меры для устранения причин их появления. Надеемся, что ГИС «Семеноводство» позволит это сделать достаточно эффективно. Со временем, после проведения необходимых организационных мероприятий по отдельным культурам, сортовые качества можно будет проверять лабораторным методом с использованием генетических паспортов, что без сомнения улучшит борьбу с контрафактом.
В настоящее время резко возросли требования к эффективности мер, препятствующих завозу с семенами на территорию России карантинных вредителей и возбудителей болезней, так как кукурузу могут повреждать более 450 энтомологических объектов. Это связано с потеплением климата, с увеличением объемов торговли, с количеством стран, из которых они поставляются. Наибольшую опасность представляет, имеющий американское происхождение, западный кукурузный жук диабротика Diabrotica virgifera virgifera, проникший в Европу в начале 1990 годов. На территории Российской Федерации он пока не зарегистрирован, однако уже широко расселился на Украине и в Белоруссии. Есть опасные карантинные объекты и на других культурах. К сожалению, до настоящего времени карантинный контроль за ввозимыми иностранными семенами был по нашему мнению слишком либерален. Он был настолько прост, что это давало иностранным семенам существенные конкурентные преимущества по сравнению с отечественными. В качестве примера такой неравной конкуренции может служить порядок оформлением карантинных сертификатов для отечественных и зарубежных семян. Так, чтобы перевезти партию семян из Краснодарского края, например, в Рязанскую область, отечественным семеноводам необходимо проводить фитосанитарное обследование партии семян, и эта процедура будет повторяться несколько раз в случае дробления партии семян на более мелкие. Для иностранных компаний требуется лишь один раз получить фитосанитарный сертификат при ввозе семян в Россию и в дальнейшем на протяжении нескольких лет дробить партии по своему усмотрению, перемещать их по всей стране без дополнительного контроля, проведения анализов и оформления документов. Самое непонятное, почему такой порядок, фактически предоставившим иностранным семенам необоснованные конкурентные преимущества, мог быть установлен в соответствии с письмом заместителя руководителя «Россельхознадзора» в далеком 2011 году. Обсуждаемая редакция ФЗ «О семеноводстве» эту «непонятную» ситуацию в какой-то степени устраняет. Новый порядок проверки выращенных за границей семян и оформления документов на их ввоз в Россию повышает надежность карантинного контроля. Но в этом вопросе нужен разный подход к коммерческим партиям и к семенам, которые завозятся для научно-исследовательской, селекционной работы. Закон не должен создавать необоснованных препятствий для отечественных НИИ и селекционно-семеноводческих компаний, которые расширяют международное сотрудничество и осуществляют производство родительских форм, проводят испытания, грунтовой контроль и отдельные этапы селекционной работы в зарубежных питомниках.
Вместе с тем, сторонники создания наиболее благоприятных условий для расширения продаж в России семян зарубежного производства, пользуясь возникшей ситуацией, пытаются исключить из него «неудобные» для них статьи. Речь, прежде всего идет об отмене обязательных сортоиспытаний для включения новых сортов и гибридов в реестр разрешенных к использованию и об упрощении карантинного контроля за ввозом иностранных семян. Вновь обсуждается инициатива замены закона «О семеноводстве» законом «Об обращении семян», который охватывает лишь часть вопросов процесса производства семян. По мнению Ассоциации, эти предложения неприемлемы, так как без эффективной системы госсортоиспытаний, защиты авторских прав и надежного семенного контроля невозможно обеспечить устойчивое, интенсивное развитие отрасли семеноводства. Кроме того, по мнению Ассоциации, закон «Об обороте семян» не может регулировать порядок создания специальных семеноводческих зон, который можно и нужно включить в закон «О семеноводстве». Это позволит обеспечить пространственную изоляцию, необходимую для выращивания семян перекресноопыляемых культур, а также создать необходимые фитосанитарные условия для семеноводства картофеля. При этом, учитывая широкий спектр сельскохозяйственных культур, по которым ведется семеноводство и большое разнообразие почвенно-климатических зон, полномочия по законодательному регулированию формирования таких зон, по нашему мнению, необходимо передать на региональный уровень. Игнорируя необходимость включения этих норм, мы заведомо ставим отечественных семеноводов в неравные конкурентные условия с зарубежными производителями.
Надо отдать должное Министерству сельского хозяйства России, которому в «горячих» спорах с представителями отраслевого сообщества удалось найти конструктивный формат диалога. К моменту написания статьи им внесены изменения в проект закона «О семеноводстве», из которого исключены положения о лицензировании и обязательной сертификации, а введение генетических паспортов будет носить отложенный характер.
Сегодня есть все основания считать, что остальные нестыковки и сомнительные положения будут доработаны в ходе дальнейших процедур обсуждения и принятия закона. Надеемся, что в документе будет дано и определение «семенам отечественной селекции», без которого сложно оценить степень достижения критериев, установленных в Доктрине продовольственной безопасности страны.
Сегодня в ходе давно ожидаемого диалога появилась реальная надежда на то, что в обозримом будущем отрасль получит выверенный закон «О семеноводстве», который создаст правовую основу деятельности в области селекции и семеноводства и будет способствовать развитию и успешной конкуренции отечественных селекционно-семеноводческих компаний на рынке семян. Без этого невозможно полностью обеспечить продовольственную безопасность России.
Исполнительный директор НО СРО «НАПСКиП» / М.В. Самусь
